Законопроект о социальном патронате, принятый нижней палатой парламента в первом …
Законопроект о социальном патронате, принятый нижней палатой парламента в первом чтении и вызвавший общественный резонанс, не имеет ничего общего с ювенальной юстицией, и детей из семей никто забирать не собирается. Об этом, а также о том, как должен измениться документ ко второму чтению, «Газете.Ru» рассказала председатель комитета Госдумы по вопросам семьи, женщин и детей Елена Мизулина.
– Правда ли, что законопроект о социальном патронате является шагом в сторону введения ювенальной судебной практики и фактически дает неограниченные права властным структурам для возможности вмешательства в дела семьи? Как в Финляндии: есть сигнал, и тут же детей отобрали и поместили в приют или другую семью.
– Я думаю, что кто-то специально ввел общественность в заблуждение. Законопроект называется «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления социального патроната и деятельности органов опеки и попечительства», никаких элементов ювенальной юстиции он не содержит. И никаких полномочий органов опеки и попечительства, которые расширяли бы существующие у них сегодня возможности для необоснованного вмешательства в дела семьи, этот документ также не предусматривает.
Я даже больше скажу: именно Госдума и наш комитет в свое время настояли на отклонении тех законопроектов, которые могли рассматриваться как основа «ювеналки». Мы не поддерживаем эту практику, шансов на прохождение таких законопроектов в Думе нет. Наш комитет в Думе и пятого, и нынешнего созыва является последовательным противником движений в этом направлении. Ювенальная юстиция не соответствует российскому менталитету. Более того, она не оказалась эффективным институтом и на Западе: в странах, где она принята, ее подвергают очень серьезному реформаторству.
– Кем и для чего этот законопроект был внесен? В чем его главная цель?
– Законопроект был внесен правительством. Главная цель – создать механизм поддержки семей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, механизм, который наделяет органы опеки и попечительства полномочиями по оказанию поддержки семье. Ключевые слова – это «оказание поддержки», ведь до сих пор у органов опеки и попечительства фактически были и остаются только репрессивные полномочия. К примеру, поступает сигнал, представители органов опеки приходят в семью и видят, что семья живет бедно, родители не работают. Они могут немедленно изъять ребенка из семьи и поместить его в учреждение для детей-сирот, пока родители не устроятся на работу. Но так нельзя. Это исключительно репрессивные меры. Предложенный законопроект направлен на то, чтобы возложить на органы опеки обязанности помогать семьям с детьми, оказавшимся в непростой ситуации, и наделить их при этом соответствующими полномочиями – но не по отбиранию ребенка, а для выполнения обязанности оказания помощи семье.
– О каких полномочиях идет речь?
– Акт органа опеки об оказании мер поддержки конкретной семье будет обязателен для исполнения всеми ведомственными структурами на территории региона или муниципалитета. Это и службы занятости, и центры соцзащиты, и другие учреждения, которые не подчиняются органам опеки.
– Зачем правительство внесло этот документ? Многие критики документа расценивают этот как возможный рычаг политического давления: если плохо будете себя вести – отберем детей.
– Это не соответствует действительности. Чтобы понять основания для внесения документа, нужно знать предысторию этого вопроса. В 2009 году вступил в силу закон об опеке и попечительстве, который действует сейчас, и на основании которого органы опеки и попечительства превратились в некие «репрессивные» по отношению к семье органы.
Закон об опеке и попечительстве уничтожил институт патроната, который успешно действовал в 46 регионах. Это была практика патронатной семьи, социального патроната и постинтернатного сопровождения ребенка. Патронатная семья зарекомендовала себя как наилучшая форма устройства в семьи детей-сирот. Организация оказания профессиональной помощи такой семье, в том числе бесплатное юридическое сопровождение, оставалась за органами опеки, а собственно родительское попечение – за патронатными родителями. Органы опеки отвечали и за подбор будущих патронатных родителей и их обучение. Закон об опеке и попечительстве освободил органы опеки от этих обязанностей, а вместе с этим и от ответственности за то, как складывается судьба ребенка после устройства в семью опекуна. По сути дела, органы опеки и попечительства превратились в своеобразных «регулировщиков», обеспечивающих движение детей из детских домов в замещающие семьи. Более заметной стала и их роль в направлении детей из родных семей в детские дома.
Что же касается социального патроната, то до принятия закона об опеке и попечительстве в тех регионах, где он был создан, социальный патронат развивался как институт профилактики социального сиротства. Его суть состояла в том, что к семье, оказавшейся в трудной ситуации, с согласия родителей и на основании договора «прикреплялся» специалист, как правило, педагог или психолог, который оказывал необходимую помощь семье, например, мог делать уроки с ребенком, провожать и встречать его из школы. При этом ребенок из семьи не забирался. В рамках того института патроната работало очень много волонтеров, в том числе и из некоммерческих организаций. Но новым законом все некоммерческие организации были отсечены. Приемные и патронатные семьи уравняли: одному из приемных родителей также стали платить зарплату. И как итог действия закона об опеке и попечительстве – резкий рост вторичного сиротства, или возврата детей из приемных семей, ибо никто не обязан был не только готовить будущих приемных родителей к сложностям, связанным с воспитанием приемных детей, но и организовывать помощь замещающей семье после устройства в нее ребенка, когда семья оказывалась остро нуждающейся в такой профессиональной помощи. Минобрнауки, чтобы хоть как-то исправить ситуацию, приняло ряд подзаконных актов, но выйти за пределы закона все равно было нельзя.
Внесенный правительством закон позволяет частично возродить институт социального патроната, возложив на органы опеки и попечительства обязанность организации помощи семьям с детьми, оказавшимися в трудной жизненной ситуации.
– Сегодня органы опеки в рамках своих полномочий могут забрать ребенка из семьи?
– Да, могут. По закону, у них сейчас неограниченные возможности, в этом проблема. Например, органы опеки обязаны защищать детей в случае уклонения родителей от воспитания детей. В случае поступления таких сведений орган опеки обязан в течение трех дней провести обследование условий жизни ребенка, то есть прийти в семью по месту ее жительства без приглашения. А что такое уклонение родителей от воспитания детей?
В законе ответа нет. Все зависит от усмотрения сотрудника органа опеки. И таких положений в семейном кодексе много. Он устарел, нуждается в ревизии. Он же был принят в 1995 году. Однако нам не дают внести в Семейный кодекс поправки, которые сделали бы его Кодексом для семьи, а не против семьи, в том числе прописать более конкретные и унифицированные основания, при наличии которых органы опеки могут отобрать ребенка, иным образом вмешаться в дела семьи.
– Как вы считаете, почему все вдруг начали выступать против нынешнего проекта закона? Высказалась Общественная палата, люди начали собирать подписи, публиковать открытые письма.
– Судя по тому, как было организовано сопротивление, приходится предположить, что эта акция специально организована. Кому-то было выгодно привлечь интерес, используя такой жупел, как ювенальная юстиция. Эту табличку очень удобно вешать на любой законопроект, потому что люди не читают законопроекты. Да иногда и трудно прочитать и понять законопроект не специалисту, например законопроект о поправках в другие законы. Я глубоко убеждена, что все те, кто ставили подписи против этого документа, его не читали и руководствовались только теми выводами и оценками, которые кто-то сделал. Кто сделал это заключение, мы до конца не знаем, можем лишь предполагать. Попытайтесь ответить на вопрос: кому выгодно социальное сиротство, сохранение практики произвольного вмешательства в семью, сведение заботы государства о семье только к изъятию ребенка из семьи, снятию с государства бремени оказания помощи и поддержки семьям с детьми, создания комфортной среды для семей? Обратите внимание и на такие факты: от людей скрывают, что законопроект инициирован не депутатами, а правительством, и Госдума, а тем более комитет, не вправе отказаться от его рассмотрения. Второе: законопроект поступил в Думу в начале года, а первое чтение состоялось только в осеннюю сессию, и первым, кто дал жесткую оценку этому законопроекту, был наш Комитет: прежде чем выносить его на рассмотрение Думы, мы организовали широкое обсуждение законопроекта, в том числе «круглый стол». Мы добились того, чтобы при принятии законопроекта в первом чтении в постановление Госдумы был включен перечень тех поправок, которые обязательно должны быть учтены, и это уже согласовано и с правительством.
Я думаю, что в данном случае имеет место элементарный политический заказ, недобросовестная политическая борьба, где используются чувства верующих, православных. И это очень неприлично.
– Какие поправки будут внесены в документ ко второму чтению?
– Назову лишь основные. О содержании договора о социальном патронате: нужно уточнить, как он будет выглядеть. Поправки в Административный кодекс относительно ответственности органов опеки и попечительства за незаконное и необоснованное вмешательство в дела семьи, принуждение к заключению договора. Также мы договорились внести положения, предоставляющие семье право выбора уполномоченной организации, и об исключении положений, затрагивающих институт отбирания ребенка.
– В первоначальном тексте есть положение, что попросить социальный патронат и заявить о проблемах в семье может ребенок по достижении 10-летнего возраста. Это сохранится?
– Наша рекомендация – вводить патронат только при наличии письменного заявления родителей, но письменное заявление ребенка – исключено, этого не будет. С этим согласилось и правительство.
– А как быть с другими, не менее расплывчатыми формулировками: «нормальное воспитание и развитие»? Эти термины будут более конкретизированы?
– Эта формулировка будет исключена, на это мы тоже в заключении комитета указали. Но общая проблема в двусмысленности ряда терминов Семейного кодекса, таких, как социально опасное положение семьи и ребенка, трудная жизненная ситуация, угроза жизни и здоровью ребенка, ненадлежащее воспитание и им подобных. Решение этой проблемы выходит за пределы концепции законопроекта о социальном патронате. Ибо его цель – усиление позитивной помощи семье, и по ее просьбе, а не усиление ответственности родителей. Именно поэтому комитет включил в проект рекомендаций круглого стола пункт, рекомендующий правительству разработать и внести соответствующий законопроект, который бы устранил существующие противоречия в семейном законодательстве, дающие почву для злоупотреблений со стороны органов опеки и попечительства.
Как дальше будет строиться работа? Первоначально планировалось, что поправки вступят в действие уже в начале следующего года.
– Нет, уже очевидно, что этого не будет. Еще далеко даже до принятия окончательного текста законопроекта, тем более до его введения в действие. Дальше работа над законопроектом будет вестись следующим образом: до 25 октября в комитет должны поступить поправки к документу, принятому в первом чтении. Затем специально созданная рабочая группа будет обсуждать каждую из поправок и готовить на их основе текст законопроекта ко второму чтению. Кроме того, надо внимательно посмотреть все подзаконные акты, которые правительство должно подготовить в рамках данного законопроекта. Я пока не могу сказать, сколько потребуется для этого времени. Затем состоится «круглый стол» в Госдуме, и только потом будет возможно второе чтение. А затем третье чтение. Учитывая общественный интерес и то, что общество взбудоражено, это нужно сделать без суеты и основательно.
Скорее всего, если процесс согласования позиций правительства и Государственной думы по законопроекту будет успешным, окончательное принятие законопроекта станет возможным в весеннюю сессию следующего года. Очень важно, чтобы механизм помощи семьи был ключевым, а все, что наводит тень на плетень, должно быть убрано.
– Можно ли будет использовать социальный патронат в качестве альтернативы лишению родительских прав?
– Это пока что главный вопрос. Думаю, что сначала органам опеки надо будет научиться выступать в роли координаторов, аккумулировать имеющийся ресурс помощи семье. Они должны выстроить отношения со всеми службами, и этому надо обучать. Поэтому, на мой взгляд, в рамках данного законопроекта можно было бы ограничиться введением социального патроната только по письменному заявлению родителей. Если же после принятия и апробации института добровольного соцпатроната станет очевидна его эффективность, может быть, будет очевидна целесообразность расширения его применения. Время и опыт покажут, а гражданское общество подскажет.
