«Шла политическая бодяга»
В 90-х он написал главный документ страны. Теперь нашлись желающие его изменить
Неделю назад в «Российской газете» была опубликована статья председателя Конституционного суда России Валерия Зорькина, в которой он заявил о некоторых недостатках конституции страны, и предложил точечные изменения. В экспертном сообществе и Telegram обсуждают, не означает ли это скорую конституционную реформу, хотя в Кремле от такой идеи открещиваются. Мы поговорили с одним из авторов действующей конституции Сергеем Шахраем о практике «точечных изменений», настоящих и мнимых «перекосах» во власти и нападках на статью о запрете государственной идеологии.
«Диагноз правильный»
Сергей Михайлович, с подачи Валерия Зорькина мы начинаем отмечать 25-летие конституции немного раньше. Что думаете о статье?
Сергей Шахрай: Статья председателя Конституционного суда не могла не вызвать огромный интерес. Я выделил в ней два момента. Первый, который я безусловно поддерживаю, — о том, что конституцию нельзя менять в моменты кризиса. Об этом надо помнить всегда. В данном случае он говорит о санкционном давлении, о международной изоляции, которая отзывается и внутри страны. Когда страна находится в кризисе, экономическом или политическом, категорически нельзя трогать текст конституции. Мы в 1992 и 1993 годах на своей шкуре это испытали. Тогда в Конституцию было внесено 400 с лишним поправок, поправки стали формой политической борьбы, и все закончилось эпизодом гражданской войны.
И еще одно, с чем надо согласиться — это то, что творческий потенциал этой конституции не в полной мере использован.
А дальше начинается вторая часть, в которой Валерий Дмитриевич пишет о необходимости точечных поправок. Это его формулировка. И приводит известные блоки: баланс между президентом и правительством, исполнительной и законодательной властью, баланс между центром и регионами, и также он говорит о взаимоотношениях администрации президента и правительства.
Диагноз правильный. По этим линиям существует напряжение, и оно всегда будет существовать. Это политический процесс, процесс борьбы. Но предлагаемые Валерием Дмитриевичем варианты решения — неправильные. Он сразу предлагает поправки к конституции.
Точечные.
Даже если с этим прилагательным. Мы с Сергеем Сергеевичем Алексеевым (также автор действующей конституции; скончался в 2013 году — прим. «Ленты.ру») заложили в тексте конституции политические инструменты саморазвития, совершенствования, настройки балансов.
Например, о правительстве принят специальный конституционный закон. Статус администрации президента можно также урегулировать законом. С одной стороны, этот статус будет подкреплен, а с другой — ограничен.
То есть, принятие федерального или конституционного закона позволило бы не трогать текст конституции.
Да.
Можете привести еще какие-то примеры, когда принятие законов позволяло оставить главный документ страны в прежнем виде?
Например, с 1993 по 2000-2001 годы, в отсутствие федерального закона, активно использовались договоры между федеральным центром и субъектами. Когда был накоплен опыт — был принят федеральный закон о принципах разграничения предметов ведения и полномочий. Закон ограничил договорную практику и в то же время сделал ее законодательно урегулированной.
Вот это, кстати, подталкивает нас к следующему моменту. Глава Конституционного суда считает, что нужны точечные поправки для урегулирования отношений центра и регионов. Вот тут уж точно не нужны поправки! Открываем статью 76 конституции, и там написано: по предметам ведения Российской Федерации и субъектов принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы. С помощью них и может происходить балансировка. Не надо принимать поправки к конституции, чтобы решить, кто регулирует вопросы ценообразования на семечки подсолнечника.
«Парламент изобретен не для законов, а для контроля за деньгами»
И третий момент. Отношения парламента, законодательной и исполнительной власти. У всех общее место: «у нас полномочия парламента обрезаны». Но вопрос ведь в чем? Если в стране отсутствует многопартийная система (а у нас, пусть никто не обижается, многопартийной системы еще нет, и «Единая Россия» — это не партия, а политический механизм власти, и Компартия, и «Справедливая Россия»; мы будем считать их протопартиями, клетками, из которых что-то когда-нибудь вырастет), когда нет партийной конкуренции и партийного контроля оппозиции за властью, отдавать полномочия парламенту — это хуже, чем пилить сук, на котором сидишь. Это то же самое, что выбрасывать власть в мусорную корзину.
Давайте повышать полномочия парламента по мере создания многопартийной системы. Это аксиома.
Вообще, парламент изобретен человечеством, в частности, англичанами, уже 900 лет назад, не для законов. Он изобретен для контроля за деньгами правительства, то есть за деньгами налогоплательщиков. У нашего Федерального собрания обширнейшие возможности для контроля за расходованием денег правительством, и сегодня бывший министр финансов Кудрин возглавил счетную палату. Счетная палата — это орган парламента, который ему дала конституция.
Не новые законы надо принимать, а освоить рычаги принятия решений. С развитием интернета и технологии блокчейн мы скоро будем принимать законы на федеральных и местных референдумах. Возникнет вопрос, а зачем тогда парламент? Можно будет в течение часа не то, что проголосовать за закон, а оформить его. Блокчейн исключит злоупотребления и фальсификации.
Тогда у парламента снова будет такая же роль, как 900 лет назад — контроль за расходованием наших денег.
Все эти механизмы были заложены в конституцию еще при ее написании. У меня лежит в папке проект закона о Федеральном собрании, об администрации президента, о расширении контрольных полномочий парламента. Когда-нибудь мы к этому придем. Поправка — это расшатывание системы, конституционный закон — это ее укрепление. Ну и у Валерия Дмитриевича и его коллег есть такой инструмент как толкование. По юридической силе толкование даже выше поправки в конституции.
Итог этого всего: диагноз правильный, лекарство — нет.
«Шла политическая бодяга»
Те проекты законов уже давно лежат у вас в папке? Что-то из этого готовилось параллельно с конституцией?
В 1993 году этих документов быть не могло. Но каждый из них был заложен нами с Сергеем Сергеевичем как набор инструментов для развития конституции, как перечень документов, необходимых для ее реализации.
Конституция, если обратите внимание, это очень небольшой по объему документ, и принимался он в трагический момент. Часто ее рассматривают как документ, фиксирующий, оформляющий, отливающий в бронзе сложившийся баланс политических сил. Конституция как итог. Есть конституции, которые являются очень хорошим форматом договора общественного согласия. Например, это Конституция Испании. У нас в октябре 1993-го никакого общественного согласия не было. Был эпизод гражданской войны в столице нашей страны. И в этих совершенно неклассических условиях конституция не могла играть роль фиксатора и не могла быть договором общественного согласия.
Поэтому мы с Сергеем Сергеевичем решали абсолютно нетривиальную задачу — как сделать документ, который из хаоса, как Lego, начнет собирать новое государство и новое общество. Нельзя было прописать полномочия правительства — конфликт! Нельзя было принять детальное решение о том, какие полномочия у центра, а какие у регионов — снова конфликт! А что можно было сделать? Можно было закрепить базовые принципы и дать инструменты. Мы так и сделали.
То есть, в тот момент это был некий идеал, который бы устроил всех.
Правильно. Мы называли это образ желаемого будущего. Федерализм у нас должен быть кооперативным. То есть федерализм, основанный на сотрудничестве центра и регионов, поэтому очень объемная статья 72-я. Это предполагает наличие споров, конфликтов. Чтобы их не было — обращение в Конституционный суд, принятие конституционного закона, или заключение договора между субъектами. Мы дали полный набор инструментов, чтобы найти гармонию, не разваливая конституцию и не внося поправки.
Но готовились ли параллельно с конституцией какие-то законы «наперед», на случай непредвиденных обстоятельств?
«Наперед» были готовы законы о референдуме (он уже был, но мы его привели в соответствие с конституцией), конституционный закон о правительстве, конституционный закон о чрезвычайном положении и закон о Конституционном суде. Стержнем всей конституции является как раз Конституционный суд, это ее ангел-хранитель.
С 1993 по 1997 год из-за политического противостояния в Думе, где у Геннадия Андреевича Зюганова частенько было большинство, законы не принимались вообще. Шла политическая бодяга.
То есть борьба против Ельцина.
Да, импичмент не импичмент, распустить не распустить… Ни налоговые законы, ни о местном самоуправлении, ни об организации власти в субъектах… Конституционный суд в этих условиях фактически играл роль законодателя. Он выносил решение о том, как должна быть построена власть в Алтайском крае или в Удмуртии.
Тогда спорили, депутаты должны избирать губернатора или население. Слава богу, суд и тогда решил, и сейчас мы вернулись к тому, что губернатор должен избираться населением.
По сути, Конституционный суд своими решениями подталкивал депутатов. Ребят, если вы не будете принимать законы, все решат суд и президент. 30 апреля 1996 года появилось решение Конституционного суда о том, что, если парламент не принимает законы, могут появляться указы с силой закона. Депутаты тогда быстро начали работать, потому что паровоз уходил без них.
«Как только мы запишем государственную идеологию, идеология умрет»
Если вернуться к статье Зорькина. Там фигурирует словосочетание «Живая конституция». Что под этим нам надо понимать? Не тот ли это случай, когда конституцию подстраивают под сиюминутные нужды власти?
Наша конституция специалистами всего мира оценена очень высоко. После нашей конституции появилась куча работ о саморазвивающихся конституциях. Это когда документ зацементировал базовые правила, фундамент, но дал возможность стены, окна, крышу делать в зависимости от ситуации. «Саморазвивающаяся конституция» — это широко принятый юридический термин.
Валерий Дмитриевич сказал о том же самом, только языком, понятным читателю.
Значит, изменять конституцию все же можно.
Развивать. Сколько раз мы меняли принципы формирования Совета федерации? Раза три точно. Но Совет Федерации, как палата, остался, как орган, представляющий интересы субъектов он тоже остался. Но это были прямые выборы, с 1993 по 1995 годы. Это были первые лица: губернатор и председатель заксобрания. И, кстати говоря, именно эту модель мы закладывали. Потому что задача Совета федерации — не придумывать законы, а согласиться или нет с тем, что предложила Дума, пропустить это через себя. И первое лицо брало на себя обязательство в своем регионе этот закон реализовать.
Когда, кстати, президент Ельцин в конце своих полномочий, как известно, болел, и бывал недееспособен, роль коллективного президента сыграл Совет Федерации. Аккуратно и мудро руководил Егор Строев: притормаживал Госдуму, страховал президента, поддерживал Примакова в правительстве.
Когда в Совете федерации появились не первые лица, а представители, то сразу значение органа упало. Полномочия остались — авторитет исчез. Этот баланс между полномочиями и авторитетом у нас постоянно дышит.
Другая часть статьи Зорькина — о двухпартийной системе. При чем тут конституция?
Всем бы хотелось стабильную политическую систему, а это предполагает, как минимум, две партии — одна у власти, другая в оппозиции. Напомню 96-й год. Партия «Наш дом Россия» Черномырдина и партия, которую возглавил Иван Рыбкин, это была попытка сконструировать двухпартийную систему. Борис Николаевич тогда так и сказал.
Но нельзя формировать двухпартийную систему в кабинете президента. Ее нельзя записать в конституцию. В смысле, написать-то мы можем что угодно, но это то же самое, что пытаться закрепить в конституции понятия любовь, мораль, религия. Есть вещи, которые от закрепления в конституции только потеряют смысл. Как только мы попытаемся зафиксировать в конституции двухпартийную систему, это станут не партии, а органы: орган правящей партии и орган оппозиционной партии.
Нельзя, нельзя. Эти вещи должны сами вырасти. Валерий Дмитриевич озвучил желаемую модель, которая, конечно, помогла бы стабилизации общества. Но ее нужно вырастить.
Были ли в самом начале попытки закрепить в конституции баланс политических сил или политический курс?
Нет. Наоборот, посмотрите, как сейчас атакуется наша статья 13 о запрете государственной идеологии. Как только мы запишем государственную идеологию, идеология умрет. Как только мы запишем ведущую роль одной партии, одной религии — конец партии, конец религии. За эти вещи нужно постоянно бороться, и не с помощью финансовой поддержки из бюджета, а с помощью своего авторитета, через работу с людьми. Природа явлений не может быть изменена юридическим оформлением. Скорее наоборот. А особенно у нас.
Как раз в статье главы Конституционного суда создается впечатление, что под словами «идеи солидаризма» подразумевается государственная идеология. Не о ней ли он говорит?
О ней. Его в хорошем смысле распирают идеи, он хочет хорошего своей стране. Когда идеи Зорькина станут всеобщими, тогда, поверьте, нужны будут не точечные меры, а какие-то другие. Он же сам пишет, что в обществе нет согласия. Его действительно нет. Когда общество по определенным линиям расколото, в этот момент изменения конституции приведут только к еще большему расколу. Это показывает опыт нашей страны.
Почему, на ваш взгляд, именно к части про идеологию так часто цепляются те, кто хочет изменить конституцию? И еще — за часть про религию.
Мое мнение — это от слабости. От неумения вести дискуссию. Это попытка прикрыть свои слабости нормой закона, и, соответственно, аппаратом государственного принуждения. Я не могу отстаивать свою идеологию каждый день, я проигрываю дискуссию за дискуссией, давайте мою идеологию запишем в конституции.
И если мы запишем в конституции, что православие — главная религия страны, мы большего вреда православию просто придумать не сможем. Мы же в России живем! Мы не любим, когда нам что-то навязывают.
«Система работала на 103 процента, когда премьером был Примаков»
Из слов главы Конституционного суда можно сделать вывод, что наша жизнь не дотягивает до того образа, который записан в конституции. Вы согласны?
Из-за того, что мы не дотягиваем до стандарта социального государства, это статья 7 конституции, хотя эта статья заставляет Конституционный суд принимать массу решений в налоговой сфере, в бюджетной сфере, в защите разных социальных групп… И если мы признаем, что да, не дотягивает, и сделаем вывод, что надо понизить стандарт, и тогда станет дотягивать, но нам это надо? Такая жизнь на фиг никому не нужна.
Сейчас написано, как должно быть. Это образ желаемого будущего, и к нему надо стремиться.
Во-вторых, смотрите. В любой религии есть базовые заповеди: не убей, не укради, не прелюбодействуй. Но в жизни все не всегда так. И что, нужно поменять заповеди? Надо, наоборот, совершенствовать человека, его душу, и за него бороться. Так и здесь. Вместо того, чтобы менять стандарты конституции, лучше заставлять правительство, общество на эти стандарты работать.
Из конституции следует, что ни один орган не должен обладать всевластием. Чуть ли не с этих слов ваш коллега Сергей Алексеев начинал свое выступление на Конституционной комиссии. Но ведь до этого мы тоже, мягко говоря, не дотягиваем?
Это вопрос баланса, вопрос разделения властей. Французские классики идеологи-революционеры писали, что диктатура парламента хуже диктатуры одного человека, например, Наполеона. Поэтому и придумали баланс: за правительством должен следить парламент, за парламентом — избиратели, и не избирать заново неустраивающих депутатов, за теми и другими должен присматривать Конституционный суд. То есть ни те, ни другие не имеют всей полноты власти. И это нас защищает от скатывания в диктатуру.
Над нашим президентом есть Конституционный суд. Сколько раз он обрезал полномочия президента, сколько раз отменял указы президента…
Напомните, пожалуйста, какой-нибудь конкретный случай.
1995, 1996, 1997 годы — Госдума и Совет Федерации двумя третями голосов принимали тот или иной закон, допустим, о возврате ценностей после Второй Мировой войны, о запрете возвращать что-либо Германии. Понятно, что мы поругаемся со всей Европой, и президент против. Парламент проголосовал, и он обязан подписать, потому что об этом сказал Конституционный суд. Обратная история — указ президента об объединении силовых министерств Конституционный суд отменил. Это было в 1992-1993 годах. И таких примеров наберется на несколько листов.
А в новейшей истории? В XXI веке?
Наверное, самое свежее — это дискуссия о верховенстве норм международного права и конституции. Парламент принял такое своеобразное решение, и Конституционный суд высказался. У нас международные договоры ратифицируются федеральными законами. Над федеральными законами есть еще два этажа — конституционный закон и сама Конституция. Поэтому норма международного права не может быть выше конституции. Мы суверенное государство.
Председатель Конституционного суда Валерий Зорькин во время заседания
Мы, как любое государство, обязаны подчиняться нормам международного права, это статья 15 конституции, в случае, если это устраивает Россию. И есть механизм: если нас что-то не устраивает, мы можем денонсировать договор. Это, пожалуй, самый свежий пример того, как дискуссия была решена Конституционным судом.
За это нашу страну как раз часто критикуют. За то, что не исполняются какие-то решения ЕСПЧ.
Ну, это никуда не годится. Если мы ничего не опротестовали, то надо исполнять. Либо выходить из договора. Мы добровольно вписались в эту систему. Масса должностных лиц говорят, давайте в этом плане отменим статью 15 конституции.
Когда конституция только создавалась, были те, кто выступал против верховенства международных норм права?
Нет, тогда такой дискуссии не было.
Тогда, вероятно, у страны были совершенно другие проблемы, и никто не думал, что Россия окажется в таких условиях, как сейчас.
Тогда это считалось аксиомой. И к этому должно вернуться.
И к вашему вопросу о балансе. У нас не американская модель, у нас президент не возглавляет исполнительную власть. У нас исполнительную власть возглавляет правительство. И эта система работала на 103 процента, когда премьером был Примаков. Ведь управлять надо уметь, а у нас многие премьеры прячутся за спину президента. Зачем брать на себя непопулярные решения? Авторитет у президента, уважение и власть — тоже у него.
Примаков не прятался, сам решал. Это было правительство, которое небольшой период времени полностью соответствовало конституции.
И должны быть органы, которые не относятся ни к законодательной, ни к исполнительной, ни к судебной ветви власти. Центральный банк, например. Или прокуратура.
Но ведь была поправка, которая дала президенту право назначать прокуроров. Перекос произошел.
Нет, прокуроров назначает Совет Федерации.
По предложению президента.
Да. В конституционном праве это принцип двух ключей. Полномочий президента недостаточно. Он может назначить на месяц исполняющего обязанности, но должен поддержать парламент. Полномочий парламента недостаточно, чтобы поймать на улице дядьку и назвать его генеральным прокурором. Принцип двух ключей гарантирует независимость… Ну, относительную независимость генерального прокурора, судьи, счетной палаты. Органы специальной компетенции — они все рождаются как дети законодательной и исполнительной власти и не подчиняются в полной мере ни тому, ни другому.
А президент у нас выведен из исполнительной власти. Как я говорил, у нас не американская модель. У нас реализована модель Михаила Михайловича Сперанского, 1809 год. Это модель, при которой глава государства текущую власть не осуществляет, а является арбитром, должен рассматривать споры, обеспечивать баланс, стабильность государственной власти. Мы с Сергеем Сергеевичем называли это российской моделью британской королевы. В одном наша модель в конституционном совещании была перекошена — президента наделили правом издавать нормативные указы.
«Чем хуже становится ситуация, тем больше мы хотим поменять конституцию»
Вы говорили об ослаблении роли Федерального собрания. Это не перекос?
Это не я говорил. Я процитировал либеральных политиков. Валерий Дмитриевич сказал более завуалированно, нарушен баланс между законодательной и исполнительной властью. Я объяснил: роль парламента может и должна быть выше, когда в стране есть многопартийная система. Когда есть политическая система, и оппозиция может присматривать за финансами находящейся у власти партии. По конституции такая возможность у нас есть. Давайте ей пользоваться.
И давайте вернем губернаторов в Совет Федерации.
И вернем первых лиц в Совет Федерации, да. В этом плане есть перекос. Как я уже говорил, у нас авторитет и полномочия оказались в разных ветвях власти. Первые лица регионов сидят в Госсовете, но там они — авторитетные люди без полномочий. В Совете федерации сидят люди с полномочиями, но никому не известные.
Так мы можем реально повысить роль Федерального собрания, а значит и парламента в целом, без изменения конституции. Это надо делать немедленно, тем более в такой кризисной ситуации. В середине 90-х сильный Совет Федерации спас страну. Это принцип федерализма и принцип разделения властей.
Но ведь это — в идеальном мире, где есть честные выборы губернаторов, где нет по крайней мере муниципальных фильтров.
Согласен, все муниципальные фильтры нужно отменять. Но, согласитесь, это не имеет никакого отношения к тексту конституции.
Мы вообще удивительная страна. Чем хуже становится ситуация, тем больше мы хотим поменять конституцию. От этого лучше не станет.
Часто ли вам звонят и спрашивают, Сергей Михайлович, а что если мы вот в этом месте вот так поправим?
Были активные консультации, они касались и дискуссии о том, что выше, норма международного права или норма конституции. Я и в администрации, и в правительстве, и выше — объяснял то, что сейчас объяснял вам. Они пошли путем решения Конституционного суда.
По формированию Совета федерации тоже. По Калининградской области. Я показывал, что по статье 66-й есть механизм закрепления особого статуса этого региона.
Или, например, каждые 12 лет у нас происходит дискуссия: много или мало у нас субъектов федерации? Сейчас правительство выкатило очередной документ, что надо создать 14 мегарегионов. И в ноябре это решение будет принято. А почему 14?
Есть критическая масса, после которой страна распадается. Если субъект федерации становится настолько богатым и великим, что ему становится не нужна общая страна, поверьте, он найдет момент политического кризиса и способ из страны выйти. Субъектов должно быть много, больше 50-60, должен быть смысл жить вместе. Это философия государственного устройства.
Моя любимая идея — о местном самоуправлении. Там должны голосовать только налогоплательщики. Не пенсионеры, не дети, школьники, студенты, которые еще не работают. Почему? Потому что местное самоуправление — это решение задач местной жизни под свою ответственность, за свои деньги. Это заложено в конституции, но не реализовано. Поверьте, мы к этому придем.
